從國外水污染治理的經(jīng)驗看，通過立法為環(huán)境污染防治提供指導(dǎo)，是一條已被證明比較可靠和有效的路徑。但我國的現(xiàn)實是，雖然早在1984年便已頒行《中華人民共和國水污染防治法》(該法歷經(jīng)1996年和2008年兩次修訂，現(xiàn)行《水污染防治法》即為2008年修訂的版本)，但自那時起的近30年內(nèi)，水污染狀況卻愈演愈烈。是什么導(dǎo)致了這一尷尬現(xiàn)狀？
對比發(fā)達國家的經(jīng)驗，我們可以發(fā)現(xiàn)，重要的原因之一在于“有法”并不意味著“可依”。如果一部法律徒具形式但實施性不強，就很難達到預(yù)期效果。國內(nèi)環(huán)境法學(xué)者的研究表明，中國在水污染防治及整個環(huán)境保護方面的立法還有嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致實際執(zhí)法過程中法律條款的可執(zhí)行性大幅降低。
可以將我國現(xiàn)行《水污染防治法》與美國1972年修訂的《聯(lián)邦水污染控制法》(即《清潔水法》)做一簡單對比。《清潔水法》是美國立法機關(guān)制定的水污染防治領(lǐng)域的基本法律，也是公認具可執(zhí)行性的環(huán)境污染防治法案之一，與之對比，就會發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行《水污染防治法》存在的不足：
首先，單從體量而言，二者有明顯差距。我國《水污染防治法》共有92個條款約1.2萬余字，而《清潔水法》共有711個條款約11.3萬余英文單詞，二者體量差距如此之大，以至于該結(jié)論并不受中英文字?jǐn)?shù)的不完全可比性影響。體量大意味著法律條款更具體?！肚鍧嵥ā穫?cè)重對法律的具體實施細節(jié)進行立法，不重在進行政策性和原則性的條款規(guī)定，而主要對管理措施、行為規(guī)則及法律責(zé)任等內(nèi)容做出明確規(guī)定，并盡可能對執(zhí)行中可能出現(xiàn)的各種問題進行規(guī)范。而我國的《水污染防治法》盡管歷經(jīng)二次修訂，有很大進步，但總體上其中的規(guī)范大都過于原則而不具有(或難以具有)可操作性。為應(yīng)對我國水污染的嚴(yán)峻形勢，有必要改粗放型的立法模式為精細化的立法模式。
其次，與其他領(lǐng)域的立法不同，水污染防治乃至整個環(huán)境保護立法體系所規(guī)范的內(nèi)容，有很大的可變性?，F(xiàn)今科技高速發(fā)展，會產(chǎn)生越來越新穎和復(fù)雜的污染狀況。這就要求環(huán)境保護相關(guān)法律在立法之時便確保條款的彈性和靈活性。如美國的《清潔水法》中特別規(guī)定了經(jīng)濟性上可行的“佳適用技術(shù)”概念，以適應(yīng)科學(xué)技術(shù)不斷更新的現(xiàn)實。反觀我國的《水污染防治法》，在立法條文中并沒考慮這一因素，導(dǎo)致許多技術(shù)性條款無法跟上現(xiàn)實發(fā)展，如監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境容量等內(nèi)容嚴(yán)重滯后，令環(huán)境執(zhí)法人員常常感到“法律不夠用”。
以上是從形式上要求法律具有可執(zhí)行性，但具有可執(zhí)行性的法律不一定能被很好地執(zhí)行，即不一定具備易實施性。這就要從更本質(zhì)性的問題上去尋找原因。從《清潔水法》實施的經(jīng)驗看，政府規(guī)制與社會自我管制形成了良好的互補與互動，這是美國水污染防治取得成功的關(guān)鍵。盡管總體上以“命令控制型”形態(tài)為主，《清潔水法》仍為公眾個體、團體及環(huán)保組織參與環(huán)境事務(wù)提供了很大空間，尤其公民訴訟條款的設(shè)立，使公民個人和團體均可對污染企業(yè)及失職的政府部門提起訴訟，從而極大促進了該法實施。
從我國《水污染防治法》的具體內(nèi)容看，其呈現(xiàn)出強烈的行政管制特征，即有關(guān)法律規(guī)范以政府為主體，以污染企業(yè)為規(guī)制對象，呈現(xiàn)出“政府管制污染企業(yè)”的單一化威權(quán)體制特征。而現(xiàn)代污染問題的多發(fā)性、復(fù)雜性與政府管制之人力物力局限，決定了政府不可能有效監(jiān)管所有排污行為，其法律實施效果不佳。
更重要的原因是，政府在某些情況下會懾于違法排污者的政治或經(jīng)濟影響而缺乏執(zhí)法意愿。我國地方環(huán)保部門隸屬于地方政府。而污染企業(yè)是環(huán)保部門的執(zhí)法對象，也往往是地方的經(jīng)濟發(fā)展和財政稅收的主要來源。這是地方政府實施管制的動因不足、實踐中立法不能落實的首要原因?；趥€人愛惜自身健康的本能，民眾是有實施保護環(huán)境動因的主體，而根據(jù)現(xiàn)有法律，公民個人及環(huán)保團體等動因強的群體又恰恰幾乎全被排斥在外。
我國素來有“自上而下”的精英政治傳統(tǒng)。公眾權(quán)利意識原本較弱，再加上公眾參與基本上成為走過場，導(dǎo)致與公眾息息相關(guān)的事反而游離于大部分人的關(guān)注之外。這與發(fā)達國家公眾主動進行環(huán)境保護有很大差距。環(huán)境方面的公眾參與，必須要改變“說了也白說”的現(xiàn)狀，使公眾影響環(huán)境決策不僅停留在口頭和表面。此外，加強司法監(jiān)督也是擴大公眾參與的重要且可行的方式，探索并適用適合我國的環(huán)境公益訴訟制度，為公民保護環(huán)境提供法律依據(jù)，并對環(huán)境污染侵權(quán)事件實施懲罰性賠償制度，使違法者為污染行為付出足夠的代價，這些做法都將有助于水污染問題的解決。
另一個應(yīng)充分注意的問題，是對企業(yè)的定位。德國萊茵河曾被冠以“歐洲下水道”的惡名，如今卻河水長清，風(fēng)景宜人，但萊茵河畔有大大小小企業(yè)不少于3000家！萊茵河起死回生的關(guān)鍵，在于企業(yè)的作用被重新看待。萊茵河畔的企業(yè)并不需要各自承擔(dān)一套完整的污水處理系統(tǒng)，而是可選擇幾家企業(yè)合建，或?qū)⑽鬯欧诺狡渌髽I(yè)合建的處理系統(tǒng)并繳納一定費用。城市生活污水也會排放到這些企業(yè)合建的處理廠中，處理后的水還能出售。這樣一來，對企業(yè)來說，處理污水不意味著增加成本負擔(dān)，而是一種能收取回報的產(chǎn)業(yè)投資。因有利可圖，德國的企業(yè)都非常樂于興建污水處理廠?？梢姡瑑H將排污企業(yè)當(dāng)作被管制的對象，遠不如改變思路，通過激勵與引導(dǎo)將企業(yè)變成環(huán)境保護的合作方來的有效。
一言概之，水污染防治的破局，需要具有可執(zhí)行性和易實施性的法律。法律條款的靈活性，法律條款實施過程中立法、執(zhí)法與司法各環(huán)節(jié)的良好互動和相互促進，是法律生命力的所在。
