歐美新玩具法規淺析

2008年12月18日歐洲議會在德國斯*堡投票通過了歐盟委員會提出的新玩具安全新指令提案，這表明歐洲內部就新玩具安全指令內容達成一致。新法案近期將正式公布。這是繼2008年8月14日美國發布《2008消費品安全改進法案HR4040》以來針對玩具產品的又一個重要技術法規，修訂通過后的歐盟玩具新指令是世界上嚴格苛刻的玩具法規。如果把美國消費品安全改進法案看作玩具產業的一道門檻，那么歐盟發布的新玩具安全指令就是一堵墻。上述兩個法案將對世界玩具業特別是我國玩具業的發展產生深遠的影響。
　　
      一、歐盟玩具安全新指令概況
　　歐洲議會通過的新玩具安全指令從提高玩具安全及加強玩具監管兩個方面對舊玩具指令進行了全面的修訂。在安全方面修訂了機械物理、電性能、衛生安全、標識要求、制造商責任等，特別是在化學安全方面進行了很大幅度的修改，地提出了大量新的禁用化學物質。明確了玩具產品要求滿足REACH指令在內的歐盟通用化學品法規要求，這為日后增加限制新的化學物質提供了明確法律依據。新指令的五個方面的主要內容簡要說明如下：
　　（一）、歐盟新玩具安全指令適用范圍、定義的變化
　　1、玩具定義
　　新指令將玩具的定義修訂為“設計為或者預定為供14 歲以下兒童游戲中使用的產品，無論是否是的產品。” 列明了用于節日或慶典的裝飾性物品、仿真模型等17種產品不屬于玩具。
　　與88/378/EEC版本的玩具安全指令相比，新指令中玩具的定義更加明確，范圍有所增加。如溜冰鞋（20kg 以下兒童使用）、家用的兒童運動器材等都列入玩具的范疇。
　　2、對制造商、進口商進行定義，進一步分清職責
　　新指令對玩具“制造商”和“進口商”進行了明確的定義，并規定玩具安全符合性的責任應由歐盟境內的代理商或進口商負責。目前我國絕大多數的廠商是貼牌生產，并不是新玩具安全指令所定義的“制造商”，因此對于玩具的安全符合性不負有直接責任。
　　
      （二）提出了嚴格的化學性能安全要求
　　玩具化學安全性要求的加強是新指令主要的變化，新指令中對有害元素的限制從8種增加到了19種。并引入針對玩具中CMR（致癌、致基因突變或致生殖毒性）物質的特別條款，增加禁止使用某些易引起過敏的香味物質。明確提出了玩具材料中的化學成分必須與歐盟REACH法規相一致的要求，具體內容主要有：
　　1、遷移元素限制種類大幅增加、*大幅降低
　　遷移元素限制由以前8種增加到19種，新增了鋁、硼、鈷、銅、錳、鎳、錫、鍶和鋅等九種遷移元素的限制；
　　對于遷移元素鉻的限制，舊指令只要求限制總鉻，并不分價態；新指令要求對三價鉻和六價鉻分別進行限制；對于錫元素的限制,除無機錫外,還對有機錫進行了限制。
　　舊指令針對所有材料基本是統一*，新指令對玩具材料將按“干燥、易碎、粉狀或易彎的玩具材料”，“液態或粘性玩具材料”以及“可刮下的玩具材料”三類分別設定高低不同的*。
　　2、新指令提出禁止玩具中使用66種過敏性香味劑
　　新指令增加了55種致敏性香味劑和11種含量超0.01%則要求標識的致敏性有機化合物。而88/378/EEC指令中則沒有明確的禁止有機化合物。
　　
     （三）機械、物理和衛生性能部分的變化
　　1、窒息危險
　　88/378/EEC指令主要是針對3歲以下兒童而制定禁止出現小零件以避免引起窒息危險。新指令擴大到對部分3歲以上兒童的玩具也禁止小零件的出現。例如部分樂器類玩具，因該類玩具需要放入嘴中，禁止出現小零件。
　　2、玩具食品
　　新指令增加對玩具內食品的要求：i）此類玩具銷售時，食品應當與玩具附件分開包裝，ii）包裝本身不應存在小零件危險iii）嚴格禁止與食品緊緊連為一體的玩具。
　　3、一般安全要求
　　新指令要求在設計玩具產品時應該把兒童難以預計的行為加以考慮，以期獲得更大的安全保障。
　　4、衛生要求
　　新指令強調對玩具清潔和衛生方面的要求，對設計給三歲以下兒童使用的玩具要求應該考慮被清潔的情況，如紡織品玩具在洗滌后仍應滿足安全要求。
　　
      （四）警告標識和制造商責任
　　1、警告標識
　　新指令對警告標示的內容要求更加嚴格，包括：在對安全有幫助時對使用者的限制，包括使用者的年齡限制，能力條件或體重限制以及成人監護內容等；警告標識要標在包裝上或其他易被消費者看到的地方等；此外還增加了食物中玩具的警告標識；化妝套裝等含有芳香物質的警告標識等內容。
　　2、制造商責任
　　新指令要求對所提供的產品技術檔案中要包括產品的危害分析，即制造商在將玩具投放市場之前，必須分析玩具在化學、物理、機械、電氣、易燃性、衛生和輻射等方面的危害，并評估使用者接觸這些危害的可能性；要按照指令規定的合格評定程序進行評定；在玩具或包裝或附帶的資料上標注型號、批次等，以便追蹤；進口商或分銷商使用自有商標或對玩具做過改裝后要承擔制造商的責任。
　　3、對進口商和分銷商要求
　　新指令要求進口商和分銷商逐級檢查，包括：進口商應檢查制造商是否符合有關要求，如是否有技術檔案、是否進行過合格評定程序，需要時可隨機抽樣檢驗；合格標志，如將進口商名稱打在玩具或包裝上，以便聯絡；保證玩具上的說明書或其他資料是用消費者能理解的語言書寫；保證在玩具運輸或貯存過程仍然符合要求等。
　　
      （五）玩具產品認證程序和成員國市場監督
　　新指令要求根據歐盟765/2008/EC法規嚴格CE標志認證規定及加強CE標志的市場監督，新指令通過增加賦予成員國市場監管部門一些特定的權力來加強市場監管職責。
　　歐盟新指令在玩具產品的合格評定程序方面與88/378/EEC指令是相同的，沒有增加強制第三方認證的內容。只是要求生產商制定合適的合格評定程序，予以執行，以此確保其基本要求得到遵守。
　　
      二、美國消費品安全改進法案概況
　　
      （一）、修訂了表面涂層鉛含量要求　　 法案修訂了16 CFR CPSC 1303中關于表面涂層鉛含量的要求。將產品表面涂層材料的總鉛含量限值由不得超過重量的0.06%（600mg/kg）降至不得超過重量的0.009%（90mg/kg）。法案的背景源于美國大批的玩具召回事件，其中由于玩具中油漆鉛含量超標而召回的玩具占一定比例。所以法案在2007年底提出的時候就已經受到廣泛的關注，目前大部分品牌玩具的規范，以及買家的采購標準，都已控制在90mg/kg油漆鉛含量以下，并且已在有效的運作。
　　
      （二）、 法案對產品基材中的含鉛量進行了限定
　　法案規定產品中任何可接觸部分的總鉛含量限值不得超過總重量的0.06%（600mg/kg），并且法規生效3年后，限值將降至不得超過總重量的0.01%（100mg/kg）。一直以來，美國是對產品的油漆以及類似材料進行管控，主要原因是美方認為這些油漆會由于兒童的舔食而成為高度關注的部位。針對可接觸的所有材料的限制方式，是美國提出的新的要求。
　　
      （三）、 對于產品中含有的鄰苯二甲酸酯類物質進行限制
　　歐盟指令2005/84/EC對塑料玩具中的六種鄰苯二甲酸酯類物質進行了限制，美國消費品安全改進法案中對玩具和兒童護理產品中的三種鄰苯二甲酸酯（DEHP、DBP和BBP）和可放入口中的兒童玩具和兒童護理產品中的三種鄰苯二甲酸酯（DINP，DIDP和DNOP）的含量進行了限制。
　　
      （四）、 ASTM F963將上升為強制性標準
　　ASTM F963標準過去一直是美國材料測試學會發布的自愿性玩具安全標準，新法規把該標準提升到法律監管的層面，意味著要強制執行該標準。
　　
      三、歐美玩具新法規的對比

     （一）歐盟玩具新指令和美國消費品安全改進法案的相同點：
      1、兩個法規都加強了對化學物質的控制要求；
　　2、兩個法規都強化玩具制造商和進口商的責任，都規定將對違背新規則的玩具制造商或進口商實施懲罰。
　　
      （二）、歐盟玩具新指令和美國消費品安全改進法案不同點：
　　1、歐盟玩具新指令中玩具被定義為設計給是否或不僅僅給14歲以下兒童玩耍的產品；美國消費品安全改進法案中兒童的定義為12歲及以下；
　　2、歐盟玩具新指令中將原先8項重金屬的EN71-3將擴大要求為19項，對全量鉛不作限制要求；美國消費品安全改進法案對涂層材料有8項重金屬限制要求，并限制總鉛在兒童產品上的所有部件（可觸及）上的使用。
　　3、歐盟玩具新指令對化學要求更加嚴格：禁止CMR物質（致癌、致基因突、致生殖毒性）在玩具可接觸部位的使用，玩具的化學要求將與REACH的要求緊密結合。而美國消費品安全改進法案只是加強了對鉛和鄰苯二甲酸酯的控制。
     4、歐盟新指令未第三方檢測機構，美國消費品安全改進法案規定了必須提供由CPSC登記注冊的第三方檢測機構檢測的要求。
　　
      四、歐、美新玩具法規對我國玩具產業的影響
　　中國是世界玩具制造大國，歐美市場80％以上的玩具從中國進口。歐美陸續出臺玩具安全新指令，對正處于受金融危機影響的中國玩具企業可謂雪上加霜。
　　1、嚴重挫傷業界信心
　　歐、美新玩具法規在玩具安全標準方面提出了更為嚴格的要求，而且由于法規（法令）與測試方法標準的接軌不到位，因此在執行法規時存在有很多不確定性。特別在化學安全方面，歐美都提出了的要求，并且沒有及時出臺配套的檢測方法。我國絕大部分玩具企業感到難以滿足歐、美新法規的要求，玩具業界信心普遍受挫。
　　2、玩具制造成本大幅上升
　　中國玩具要想進入歐、美市場，必須滿足新指令的嚴苛要求并進行第三方檢測。由于目前有很多符合要求原輔材料很難在國內采購到，我國玩具企業將被迫向歐、美等發達國家進口符合新指令要求的衛生、健康、環保要求的原材料，并且要引進更精密的檢測儀器設備，從事原輔材料和成品的檢測工作。據預測，玩具產品制造成本至少將增加三成以上。
　　3、加大中國玩具制造商的責任風險
　　歐盟玩具安全新指令，強調了玩具制造商在生產玩具前要進行玩具安全評估，要建立產品的技術檔案，包括所用的化學品，以便監管當局追蹤。美國消費品安全改進法案則要求出口到美國的玩具及兒童用品，在進入美國時應提供第三方檢測機構出具的檢測報告、企業的自我質量聲明等資料，經核查后貨物才能順利進關。歐美新玩具指令的這些規定一方面提高了中國玩具出口歐美的門檻，更為重要的是將加大中國玩具制造商的責任風險。
　　總之，歐美新的玩具安全法規（法令）是歐美國家設置的新技術壁壘，也是迄今高、難以跨越的技術壁壘。中國玩具企業正面臨金融風暴帶來負面影響、原材料、勞動力和生產成本大幅上升帶來的競爭優勢削弱等考驗，歐美新玩具安全法令的發布，將使合格評估程序要求大幅提高，使我國出口玩具生產企業面臨新的挑戰，玩具行業將再次面臨嚴峻的生存考驗。在這種嚴峻的形勢下，我們檢驗檢疫部門要著力扶持玩具行業，積極應對歐美玩具法規的變化，與玩具產業鏈的所有環節緊密合作，共同度過難關，續寫我國玩具業的輝煌